Доц. Наталия Киселова, преподавател по конституционно право в СУ, в интервю за Аудиокаста на "Фокус“ "Това е България“.

Така нареченото от авторите му "историческо решение за промяна на Конституцията“ доведе до исторически гафове. Още пресни са спомените за избора на служебен премиер от “менюто" на Христо Иванов, което освен че загуби дни в безпредметни разговори, завършващи по един и същи начин - с отказ, постави в нелепи ситуации иначе достойни хора. “Оставете ни да си отидем вкъщи" - репликата на един набеден от менюто кандидат може да послужи като слоган на този първи етап от прилагането на историческата конституционна реформа. Това качество на промените ни кара да се съмняваме, че и отсега нататък предстоят не по-малко недомислени моменти. Какви ще са възможностите пред излезлия във ваканция парламент, да бъде свикан отново? Как ще работят съвместно, макар и за дни стария и новия парламент? Какво се случва, докато се водят преговорите за съставяне на кабинет? Тези и други въпроси ще задам на нашия гост, доц. Наталия Киселова, преподавател по конституционно право в СУ. Добре дошла в Аудиокаста на “Фокус" “Това е България", доц. Киселова.

Добър ден, и благодаря за поканата.

Най-напред, какъв е статутът на депутатите от 49-то Народно събрание: те са прекъснали своите функции или те са в отпуск и в какъв отпуск - платен, неплатен?

Първо да кажа, че вие коректно цитирахте две действащи разпоредби, едната от Конституцията, относно регистрираните като кандидати за народни представители в парламентарни избори. Конституцията казва, че “регистрираните кандидати прекъсват изпълнението на функциите си, ако изпълняват държавна служба". Това е едно тълкувателно решение от далечната вече 1993 година. Само че това тълкувателно решение е постановено в период, в който при предсрочни избори Народното събрание се разпуска и народните представители в разпуснатото Народно събрание губят качеството си на депутати. Разбира се, в Правилника на Народното събрание са предвидени възможности, ако някой е заемал държавна или общинска служба, той да се върне, така да се каже запазва му се мястото. Изборният кодекс, който е писан, редакцията на нормата е от 2016 г., тя допуска да бъдат в отпуск - платен или неплатен. Тук трябва да кажем, че това е основание различно от Кодекса на труда за неплатения отпуск, от гледна точка на това, че тогава, когато едно лице няма платен отпуск, а има възможност да вземе неплатен, то е извън онзи 1 месец, който му се брои за трудов или служебен стаж, там където заема длъжността, тъй като този неплатен отпуск е по смисъла на закона и е за конкретно основание - регистриран кандидат. Сега обаче, въпросът е: дали народните представители трябва да излязат, според мен, в платен отпуск, ако гледаме на Народното събрание като работодател. Но от друга страна, конституционната норма казва да прекъснат изпълнението на задълженията си на държавната служба или по същество на задълженията си на депутати. И по-скоро ми се струва, че за времето, което действащи народни представители са регистрирани като кандидати за следващия парламент, не би трябвало, ако бъде свикано Народното събрание по време на предизборната кампания, да участват в дейността му. Защото това може да постави под съмнение актовете или по-общо казано решенията, които те биха взели.

Добре, но как се регламентира положението на народните представители, регистрирани за участие в листите и на колегите им, които не участват в изборите, защото има и такива?

Различно е, различно е, да. Как се регламентира, ами едните са си в обикновен отпуск, другите са в отпуск, поради това, че са регистрирани за кандидати.

Този въпрос предполага следващият. Какви трудови възнаграждения получават до деня на вота депутатите - тези, които са в листите и другите, които не са?

Според мен ще получат еднакво, защото поради това че има изрично решение на НС да бъде първо във Великденска ваканция, след това във ваканция, която е изрично по решение на НС, възнаграждението е като по Правилника на Народното събрание - при ваканции.

Едните са вкъщи и си почиват и получават заплати, другите си обикалят по регионите и също получават заплати?

Вижте, той проблемът не е точно в това, дали получават и колко високо възнаграждение. Проблемът е като цяло в онези обществени настроения срещу продукцията на народните представители. Никой не би имал против, предполагам, ако сме доволни от работата им да получават достойни по-високи възнаграждения от средните за страната. Проблемът е в качеството на тяхната работа и в неспособността им да решават проблеми, които са ни обещали, че ще решат.

И сега, още един въпрос. Избран е 50-ият парламент, но той не е положил клетва, а другият след деня на вота, трябва да се върне на работа. Колко парламента имаме?

Тук отново има тълкувателно решение, което е от 2001 г., и то казва, че мандата на едно Народно събрание започва да тече от изборния ден. И ако обърнахте внимание, вчера служебният министър-председател каза, че поради това, че има двойни избори, ще се забавят резултатите. Тоест, теоретично можем да се доближим до онзи срок от 1 месец, в който Конституцията предвижда президентът да свика новия парламент. Сега, виртуално, ако мога така да се изразя, ние ще имаме  две Народни събрания - едното, което си отива и неговият състав е ясен. И едно, което сме избрали, но неговият състав е неясен поради това, че част от кандидатите са кандидати или в две листи за парламентарни избори, или са кандидати в листа за парламентарни и европейски. Срокът в който ЦИК трябва да определи броят мандати за съответна партия или коалиция, прескочила бариерата - дали за европейски или парламентарни веднъж. И втори път, тези, които са водачи или са на втори, трети места или с преференции са получили възможността да станат дали европейски или народни представители, ще трябва да декларират. Така че този парламент 50-ият, той е по-скоро виртуален, до момента, в който ЦИК не посочи поименният му състав. В последните 5 случая, в които имахме редовни или предсрочни избори, президентът в момента, в който има поименен състав на Народното събрание, веднага го свиква. Така че теоретично можем да кажем, че ден или два ще съществуват едновременно. Сега, за да се спре с въпроса кога изтича мандатът на действащото Народно събрание, на това, което е в момента, тъй като вече не се разпуска, изрично народните представители предвидиха, че “с полагането на клетвата на новоизбраните". И сега, ако използваме термини от практиката на Конституционния съд и теорията на Конституционното право, има два мандата. Единият мандат е общият мандат на Народното събрание, който по правило е 4 години. И второто понятие е “индивидуален мандат за всеки народен представител". Така общият мандат на 49-то Народно събрание, ще приключи с полагането на клетвата от 50-тия парламент. А можем да кажем, че мандата на 50-то общо ще започне на 9 юни, но индивидуалните мандати на всеки от членовете на 50-ия парламент ще започнат в момента, в който положат клетва. Сложно ли стана?

Тази каша народните представители не са ли я обсъдили, не са ли прогледнали в нея. И между другото, забелязвам, че освен вас, никой друг не говори по този въпрос. Или се чака да дойде момента и тогава вече ще се справяме, както можем?

Беше повдигнат въпросът на заседание на Конституционна комисия, но надделя разбирането – те на няколкото текста, които промениха, през цялото време беше казвано, “защото сме парламентарна република, трябва да има постоянно действащ парламент. Този постоянно действащ парламент във всеки един момент да бъде включван, ако се налага да се произнесе. Да не се сключват дългосрочни споразумения", нали всички тези аргументи, спрямо текущата политика. Само че, тъй като имаше заварени решения на Конституционния съд, те сега влизат в известен конфликт с новата редакция на някои от нормите. И затова се получава на пръв поглед такава каша, но те се опитват да я решат, като казаха, че възнагражденията на избраните в 50-то Народно събрание няма да текат от изборния ден, а ще се изчисляват от деня, в който полагат клетва. Така, ако на 19 юни, ориентировъчно като ден го взимам, полагат клетва, то старите народни представители ще получават възнаграждение до 18 юни.

Депутатите полагат клетва, но тръгват процедури по формиране на мнозинство и правителство, какво работи новият 50-ти парламент с действащия служебен кабинет, който никой не е разпуснал?

Тук също има възможност да влезем в нова, непозната досега ситуация, защото ако с разпускането на парламента в предишната редакция на конституционният текст умираха всички законопроекти, то сега можем да кажем, че тази непрекъсваемост в дейността може да дойде в това, приети на първо, или внесени въобще, дори да не са внесени за първо гласуване законопроекти или подготвени за второ, могат да бъдат разглеждани. Разбира се, ако приемем, че бъдат припознати. Защото не можем да накараме новото Народно събрание да припознава всички законодателни инициативи на старото, защото чисто персонално е възможно и хората да са различни, което ще бъде така. Тъй че служебният кабинет може да внася законопроекти, няма такава забрана и е възможно да бъдат и припознати някои от законопроектите, т.е. първите седмици да се работи по изостанали. Гадая разбира се, но по Плана за възстановяване, във връзка с приемането ни в Еврозоната, евентуално Шенген, нещо забавено от гледна точка на европейски ангажименти, така че е възможно. Те не са се сетили още за това, защото не е дошло времето, но според мен е възможно да се разсъждава в тази посока.

А нови законопроекти, внесени от служебния кабинет, няма ли да могат да се гледат?

Могат, могат.

А, и те могат.

Ще могат . Да, да, то е правителство като всяко друго, с изключение на реда, в който се формира. И в този смисъл законопроекти, които правителството е одобрило, няма пречка да бъдат внесени.

Да се гледат и да се приемат, така ли? Или само да се обсъждат?

Да, да, да. Стига да се разгледат и одобрят, ако мнозинството ги припознае. Защото не изключвам да има, сега няма да го нарека конфликт, но да кажем противопоставяне между ново политическо мнозинство и служебното правителство, това е възможно да бъдат отхвърлени, обаче могат и да бъдат приети.

Ако обаче не се стигне до формиране на мнозинство и на кабинет, пак ли ще се извърти рулетката  с разговорите при президента на хората от "менюто“, след като вече имаме готов служебен премиер?

Първо, държавният глава трябва да премине през процедурата да проведе консултации с парламентарните групи, да връчи на първа, на втора, на някоя следваща посочила кандидат и едва тогава ще се постави въпрос за ново служебно правителство, тъй като сме в ситуация да има ново служебно правителство, то макар да е със същите хора и със същия министър-председател, отново трябва да има нов указ за новото служебно правителство, макар и със стари членове.

Добре, но докато издаде този указ дали ще се среща пак с управителя, подуправителите на БНБ, заместник-председателите на Сметната палата, и т.н. Пак ли ще се разговаря с тях, независимо че ясен е премиерът и той е Димитър Главчев?

Според мен, трябва да бъде проведен разговор с хората, които са в листата от кандидати, защото ситуацията е нова.

А как ще бъде преназначен самият господин Главчев?

Ами как, ще бъде... Тъй като досега не е имало укази, с които изрично да се освобождават, тоест, новият избор прекратява пълномощията на старото правителство, то с нов указ за назначаване.

И пак излиза въпросът - какво точно ще правят депутатите от 50-ия парламент вече при неформирано правителство и до излизането им във ваканция за следващите избори?

Е, вие мислите, че в рамките на юли месец, тоест, в края на юни до края на юли ще се развие цялата процедура? Ами могат като начало да излязат в лятна ваканция, преди да излязат в предизборна кампания. Шегата настрана, в следващите месеци първо, аз не мисля, че ще има абсолютно идентично повторение на разпределението на силите от 49-ия в 50-ия,  но ми се струва, че ще има и усилие, някои от органите да бъдат конституирани. И сред тези органи е омбудсман, тъй като в момента няма, а заместникът е в оставка. Така че е много  възможно да се пристъпи към избор на омбудсман и този път вече ще са много желаещите да бъдат избрани, защото се вижда, че могат да бъдат избрани след това от президента за служебен министър-председател. Така че ще има работа, въпросът е: колко отговорно ще я изпълнят.

Идва много важен въпрос, свързан с отговорността. Кой носи отговорност за цялата тази какафония, която всъщност ние с вас се опитваме логично, от моя страна и с познанията и експертизата от ваша, да я подредим?

Политическата отговорност за създадените конституционни промени се носи от трите парламентарни групи, които формираха конституционното мнозинство. Така че не можем да кажем, че само един човек или една парламентарна група са предложили редакция и другите безропотно са се съгласили. Защото ако си спомняте, в средите на тези парламентарни групи имаше техни народни представители, които също  излизаха, мотивираха се, гласуваха “против", че не се правят по правилния начин промените. Имаше такива от една страна. От друга, ние трябва да разделим промените в политическия триъгълник парламент - правителство-президент от промените в съдебната власт. Ние в момента виждаме в политическия им аспект промените. И тепърва ни очакват и други изненади: днес изтича срокът, удълженият срок за становища по Проекта за нов Закон в съдебната власт. Така че предполагам от следващата или по-следващата седмица, вече като минат и празниците около 24 май, балове, матури, ще се повдигне въпросът и за проекта за съдебна власт. Така че там също очаквам да има полярни мнения в хода на предизборната кампания. И вече на следващо място - кой носи отговорността за решенията, които взима правителството? Това е според мен най-сериозният въпрос, защото при назначаване от президента беше ясно, че той поема върху себе си, както се казва, и меда и жилото. Сега обаче, като се вземат някакви решения и като има обществено недоволство, правителството казва, “А бе,  избързахме". Най-типичният пример е с детската болница, респективно с искането за откриването на нова болница в София. Но всъщност това също е въпрос, който далеч надхвърля мандата на едно служебно правителство. Така че въпросът не беше, защо е дадено разрешение. А въпросът беше, защо въобще на служебния министър на здравеопазването му хрумва да внесе такава точка в заседанието на Министерски съвет.

Но и защо Министерският съвет я гласува, освен всичко друго?

Ако погледнете, тъй като последната стенограма не е излязла от заседанието на служебното правителство. Но от 30-ти април точките са 58, от следващата седмица на май, са 38. Тоест, за хора, които сега навлизат в административната дейност, защото  част от тях са с опит, но други не са, те не могат бързо да се ориентират, какви са подводните камъни от решенията, които се предлагат. И много често от безупречен на пръв поглед проект за решение или друг акт, който Министерският съвет предстои да приеме, може да изскочи проблем. И сега се говори, че служебното правителство ще одобри предложението за съдията ни в общия, големият, така наречен Съд в Люксембург. Това също е сериозен въпрос, който юристите ги вълнува. Ще кажете, не засяга всички. Но това е един от трите важни органа на Европейския съюз, наред с Парламента и Комисията - Съда. Така че това също очаквам, ако има такова решение, нали не е обективирано, но има слухове, това също ще означава, че ето ви друг въпрос, който е с дълготрайно значение и последици и отново правителството казва: “Ама то всичко е изрядно". Добре, ама нали обществените нагласи са, че вие се занимавате с най-неотложните текущи дела на държавата. И всъщност това вече е сериозният проблем, защото  не е ясно кой ще понесе политическата отговорност от действията на правителството. Много е лесно да кажем, понася ги служебният министър-председател, ама това ще доведе ли до неговото отстраняване после от длъжност като шеф на Сметната палата?

Какво ще се случи с цялата тази казуистика, ако Конституционният съд постанови, че промените са неконституционни?

Зависи на какво основание. Има поне три групи аргументи за искане за обявяване на противоконституционност. На първо място искането е за това, че не е спазена процедурата. Ако Конституционният съд се спре на този първи фактор - времето, че не са спазени изискванията за продължителност на гласуванията между всяко от трите четения и обсъждания. Тогава въобще няма да влезем в ситуация да коментираме има ли, няма ли закон, просто закон няма. На следващо място, ако правомощията на Народното събрание са били надхвърлени и промените е трябвало да бъдат осъществени от Велико Народно събрание, отново некомпетентен орган. Нали тук вече няма да бъде целият закон, тук е възможно да бъдат и отделни разпоредби. И третият аргумент, който се извежда, е противоречие с основни конституционни принципи, най-вече с разделението на властите. И тук също можем да разграничим, какви ще са последиците. Но най-така усещам сред колеги и противници на конституционните промени е да се каже: “Не беше спазена процедурата или е некомпетентен органа, следователно закон няма" и връщаме старите правила.

Тогава какво става?

Връщаме старите правила.

А всичко, което е правено по новите,  какво се случва с него?

Имате предвид служебното правителство, защото то друго не е имало, хайде, не съм чула за лица с двойно гражданство да са кандидат-депутати. Те са нищожни актовете на правителството, но някой трябва да я поиска тази нищожност. И веднага ви давам пример: какво се случи от това, че г-н Кирил Петков беше с двойно гражданство и беше министър. За времето през което е бил министър, все едно не е бил, такива са последиците. Актовете му обаче са стабилни до момента, в който някой не ги оспори. И да кажем има 5-6 случая, това са заповеди на министър, които са свързани с разходване на средства и те са паднали в съда. Така че последиците ще настъпят, ако някой оспорва, разбира се, при обявена  противоконституционност.

Изводът какъв е, доц. Киселова: че не се тръгва към промени, както се ходи в гората за гъби?

Вижте, то народът е казал, че “През зимата с торбичка, през лятото с абичка", тоест и в гората не можеш да ходиш неподготвен, но  аз за себе си нямам отговор, защо бързаха всичко да приключи до Коледа. Ако имаше още малко време, щеше да е друго, защото част от редакцията на нормите стана по-прилична. Ако бяха огледани още веднъж, защото нали, дайте си сметка, че дефицитът на време е определящ. Ние част от тези въпроси, които сега  с вас обсъждаме, сме ги поставили, но те казват: “Няма време, давайте редакция". Ама чакайте сега.  Ние сме експертите, не сме политици, обикновено редакцията има някакви последици като се предлага и трябва да се огледа как се съотнася променената норма със съществуващото в Конституцията. Тъй като някога това е гледано, сега не беше огледано добре. Синхронът между заварените норми, така да ги нарека и новите, това според мен е най-големият проблем.

И на финала, да погледнем към самите избори. Започна предизборната кампания, всъщност първите й часове вървят от днес. 32 политически формации, 20 партии, 1 независим кандидат и 11 коалиции ще се борят за 240-те места в парламента. Какви са шансовете за мнозинство и кабинет? И в зависимост от формиране на такова и насоката на това мнозинство, как то ще погледне към тези вече направени промени в Конституцията?

Според мен, зависи дали ще има мнозинство, то че няма да е от една парламентарна група е ясно. Въпросът е, дали ще са две или отново ще се търси подкрепа от три и повече партии или коалиции. Според мен, два са факторите, единият фактор на първо място е избирателната активност. И вторият фактор е,  колко от  кандидатите, имам предвид партии, коалиции, независим, ще успеят да получат представителство. Ако имате повече субекти, които останат под 4% бариера и имате висок процент хора, които са гласували с “Не подкрепям никого", за което навсякъде казваме, че не бива да се гласува по този начин, а трябва да е индивидуализирано за кандидати, партия, коалиция.  Та ако са по-малко субектите в Народното събрание, може да е по-лесно. Но пък, ако е по-висока избирателната активност и са повече представените партии и коалиции, тогава парламентът ще е по-представителен и може би тогава ще има два блока - единият по-скоро подкрепящ правителството, другият настроен изцяло опозиционно. Защото видяхме, в сегашния парламент имаше плаващи мнозинства, не винаги е ясно: кое е мнозинството или мнозинството се формира ситуативно. Това не е добре, и аз тайно се надявам, че в следващия парламент, ако са повече групите, пък и по-малко да са, няма значение, да са ясни кои са на власт или подкрепят правителството и кои са в опозиция. За евроизборите е по-висок прагът, който трябва да се преодолее, така че там също избирателната активност ще окаже влияние и там имате много по-големи шансове за пренареждане подредбата на регистрираните листи. Аз очаквам изненади, поне на евроизборите.

Изненади в каква посока?

Хора, които са посочени на по-задни места в листите да получат представителство. Защото там имате много по-големи възможности за пренареждане на листите. Нямате резервация, ако мога така да се изразя, за първия, който е водач на листата.

Много ви благодаря за този анализ и за времето, което ни отделихте.

И аз благодаря.

Гостува ни доц. Наталия Киселова, преподавател по конституционно право в СУ.