17:00 / 27.09.2026
598
През 2006 г. е направен един от големите институционални избори в съдебната власт – създава се самостоятелна система от административни съдилища. От 1 март 2007 г. те започват да разглеждат дела, като съдебните им райони съвпадат с районите на окръжните съдилища. Така административното правосъдие получава собствена първа инстанция, отделена организационно от общите съдилища.
Днес този модел вече има почти двадесетгодишна история. Това е достатъчно дълъг период, за да бъде поставен един прост, но важен въпрос: съответства ли съдебната карта на административното правосъдие на реалните потребности в страната?
Въпросът не предполага предварителен отговор за това колко административни съдилища трябва да има България. Той изисква да се види как работи създадената през 2006 г. система – каква е натовареността на отделните съдилища, как се разпределят делата между тях, какъв кадрови ресурс използват и дали всички съдилища разполагат с достатъчна работа, за да поддържат пълноценна специализация. Това е важно и по още една причина. Съдебната карта не е просто въпрос на административно удобство. Тя определя къде гражданите и бизнесът могат да търсят съдебна защита, как се разпределят публичните ресурси и доколко съдебната система може да използва ефективно специализацията на магистратите /разбира се, доколкото я има на практика/.
От регионални съдилища до съд във всеки окръжен район
Интересното е, че сегашният модел не е бил предопределен при подготовката на Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
На 10 август 2005 г. Министерският съвет внася в Народното събрание проекта за Административнопроцесуален кодекс. При първото му разглеждане през ноември същата година вече се разгръща спорът за устройството на бъдещото административно правосъдие. Първоначалната идея е за регионални административни съдилища – по-малко на брой съдилища с по-широки райони на действие. В парламентарния дебат се говори за около 10 – 12 такива съдилища, като един съд би обслужвал приблизително три области.
Този модел има очевидна логика. Административното правосъдие е специализирано и концентрирането на делата в по-малък брой съдилища би позволило по-ефективно натрупване и използване на експертиза и ресурси. Още тогава обаче се поставя и обратният въпрос: какво се случва с достъпа до правосъдие, ако гражданин от малка община трябва да пътува до съд в друг областен център?
Именно достъпът до правосъдие се оказва един от най-силните аргументи срещу първоначалния модел. В стенограмата от 9 ноември 2005 г. Янаки Стоилов посочва, че създаването на регионални съдилища само в някои от съществуващите съдебни райони би затруднило гражданите и би увеличило разходите за упражняване на правото им на защита.
В същото време не липсват и аргументи в обратната посока. Анелия Мингова поставя въпроса дали самият различен предмет на административните дела е достатъчен, за да обоснове създаването на отделна система от специализирани съдилища. Според нея административните отделения в рамките на окръжните съдилища също биха могли да осигурят необходимата специализация, включително чрез организационни механизми, гарантиращи самостоятелността на съдиите, които разглеждат административни дела.
Така още през 2005–2006 г. се очертават три различни подхода: административни отделения в общите съдилища; по-малък брой регионални административни съдилища; и самостоятелен административен съд във всеки от съществуващите окръжни съдебни райони.
Изборът на 28 административни съдилища
Решаващият избор е направен в Комисията по правни въпроси на 15 март 2006 г. Пред нея вече са ясно формулирани трите модела – административни отделения в окръжните съдилища, административни съдилища във всички райони на тогавашните окръжни съдилища и регионалният модел на вносителя.
Особено интересен е аргументът за броя на съдилищата. За модела с 12 съдилища проф. Кино Лазаров посочва, че броят не е случаен и че специална група от специалисти е проучила въпроса за броя и седалищата на бъдещите административни съдилища. В същото време той предупреждава за другия риск – създаването на 28 или 29 самостоятелни административни съдилища при положение, че в част от тогавашните окръжни съдилища няма висок брой административни дела.
От другата страна стои аргументът за териториалната достъпност. Цони Цонев например дава конкретния пример, че за гражданин от Златоград едно е да обжалва административен акт в Смолян, а друго – да трябва да пътува до Пловдив. В този спор достъпът до съд не се разглежда само като абстрактно конституционно право, а и като въпрос на реалните финансови и времеви разходи за неговото упражняване.
В крайна сметка Комисията избира модела на самостоятелни административни съдилища в рамките на териториалната компетентност на окръжните съдилища. Така съдебната карта на административното правосъдие е изградена върху вече съществуващата съдебно-териториална структура.
Този избор има една очевидна последица: съдебната карта на административното правосъдие не е изградена като изцяло самостоятелна карта според прогнозираната натовареност и потребности за административно правосъдие, а е свързана с вече съществуващата карта на общите съдилища. Самият АПК впоследствие възприема като нормативен критерий съвпадането на седалищата и съдебните райони на административните съдилища със съответните райони на окръжните съдилища.
Това не прави избора неправилен. Но означава, че двадесет години по-късно той подлежи на проверка. Мнението е на икономиста Иван Брегов, цитиран от ФОКУС.
Какво се е променило за двадесет години?
България през 2026 г. не е България от 2006 г. Населението, икономическата активност, транспортната свързаност, концентрацията на бизнеса и административният капацитет /също доколкото го има/ са се променили. Променило се е и самото административно правораздаване.
Затова въпросът днес не е дали решението от 2006 г. е било правилно според тогавашните представи. По-важният въпрос е дали същата съдебна карта продължава да бъде оптимална при днешното разпределение на населението, икономическата активност и административните спорове.
Тук количествените данни за натовареността могат да дадат много по-съдържателен отговор от общите оценки. Особено важно е да се избягва механичното сравнение на показатели, изчислявани по различна методика. Това има значение и с оглед промените в отчитането на натовареността и въвеждането на ЕДИС. За дългосрочно сравнение по-надеждна основа са еднаквите сурови показатели – постъпили и свършени дела и брой работещи съдии.
Един съд или 28 различни съдебни реалности?
Тук вероятно се намира най-същественият въпрос.
Когато говорим за "административните съдилища“, лесно можем да създадем впечатление за еднаква система, в която всички съдилища изпълняват една и съща функция при сходни условия. Данните за натовареността обаче могат да покажат съвсем различна картина.
Предварителните данни, които предстои от ИПИ да споделим, сочат значими различия между отделните съдилища. В анализа на натовареността за 2023 г. например средната месечна натовареност по дела за разглеждане варира приблизително от 19 дела на съдия в най-натоварените съдилища до около 8 в най-слабо натоварените.
Ако тези различия се окажат устойчиви не само в една година, а в продължение на петгодишен период, въпросът вече не е просто кадрови. Той става институционален, при това в навечерието на избора на нов състав на ВСС и ако и този ВСС не отчете това, това вече достига до голямата тема за администриране на съдебната власт с или без ВСС.
Ако един съд постоянно има значително повече работа от друг, решението винаги ли трябва да бъде в увеличаване или намаляване на щатове? Или в определен момент трябва да се постави въпросът дали самата съдебна карта не възпроизвежда неравномерното разпределение на работата?
Това е различен разговор от обичайния разговор за "високо претоварените съдилища“ – клише, зад което се крие отказът да бъде призната реалността и търсенето на отговорност.
Има ли минимален жизнеспособен административен съд?
Тук е необходимо да се направи още една крачка.
Самостоятелният съд не се измерва само с броя на делата. Той има председател, администрация, съдии, съдебни служители, сграда и собствен организационен капацитет. При много малък състав всяко отсъствие, вакантна длъжност или отвод може да има непропорционално отражение върху работата.
Затова си струва да се постави въпросът за минималния жизнеспособен административен съд.
Не става дума предварително да се предлага закриване на определени съдилища. Става дума да се изследва има ли критична маса, под която формално самостоятелният съд практически трудно може да поддържа пълноценна специализация, да поема отсъствия и да разпределя равномерно работата.
Този въпрос е особено важен именно защото административното правосъдие е специализирано. Ако съдът има много малък състав, възниква въпросът доколко организационната самостоятелност автоматично води и до реална специализация.
Оттук следва и по-общият въпрос: какъв институционален капацитет трябва да има един административен съд, за да оправдава отделната си организация?
Какво трябва да измерим?
За да се отговори на тези въпроси, е необходим сравнителен анализ, а не единични примери.
Една разумна основа е петгодишен период, например 2021–2025 г. За всеки административен съд могат да бъдат проследени постъпилите, разглежданите и свършените дела, , щатната и реалната численост на съдиите и делата на един работещ съдия. След това резултатите могат да бъдат сравнени с тези на окръжните и апелативните съдилища.
Такъв анализ би позволил да се види не просто кои съдилища са "натоварени“, а какво получава системата срещу ресурса, който отделя за тях – колко съдии разглеждат колко дела, колко дела приключват и в какви срокове, и къде се натрупват структурните разлики. Това разграничение е важно. Възможно е административното правосъдие като цяло да функционира добре /отвъд повтарящите се скандали по публично известни дела, които отварят въпроса за зависимостите/, докато вътре в системата има съществено неравномерно разпределение на ресурсите. В такъв случай проблемът не е непременно в ефективността на административното правосъдие като цяло, а в начина, по който е разпределен институционалният ресурс.
Вместо предрешен отговор
Дебатът за съдебната карта лесно може да бъде превърнат в спор между две крайности – "повече съдилища означава по-добър достъп“ срещу "по-малко съдилища означава по-голяма ефективност“. Историята на създаването на административните съдилища показва, че още през 2005–2006 г. законодателят е бил изправен именно пред тези две решения. Днес разполагаме с нещо, с което тогава не сме разполагали – почти двадесет години реално функциониране на системата. Затова следващият разговор трябва да бъде основан на данни.
Той трябва да отговори поне на три въпроса:
– Първо, доколко натовареността между административните съдилища е трайно неравномерна;
– Второ, има ли съдилища, при които малкият обем работа и малкият кадрови състав поставят под въпрос ефективността на отделната институционална организация;
– Трето, доколко сегашната карта продължава да съответства на реалния достъп до административно правосъдие.
Отговорът не трябва предварително да бъде нито "повече съдилища“, нито "по-малко съдилища“. Възможните промени могат да бъдат различни – от по-добро разпределение на кадровия ресурс и специализацията до промени в териториалната организация. Важното е те да бъдат обсъждани след анализ на реалните данни.
Двадесет години след създаването на административните съдилища вече е време да проверим дали картата, избрана през 2006 г., продължава да отговаря на страната, която България е днес.
